Le droit administratif, pourquoi faire ?

L’activité de l’administration se distingue par principe de l’activité privée. En soi, cela pourrait justifier l’existence de règles spécifiques qui lui permettraient d’agir au nom de l’intérêt général, sans les contraintes des personnes privées.

Une telle situation n’a pourtant pas engendré de droit spécial chez la plupart de nos voisins. S’il est commode aujourd’hui pour l’action publique de bénéficier d’un droit spécifique, autant pour régler son fonctionnement interne que ses rapports avec le public, la raison en est largement historique, et liée aux conséquences de la Révolution. Ce droit particulier qu’est le droit administratif est ainsi né du principe de la séparation des pouvoirs, s’est constitué peu à peu à travers la jurisprudence du Tribunal des Conflits et du Conseil d’État. Ainsi, 3 éléments le caractérisent : son autonomie par rapport aux autres droits (droit privé), son inégalité car l’administration bénéficie de privilèges par rapport aux personnes privées, et son origine prétorienne.

En 2 mots… Au moment de la Révolution, chacun sait le rôle qu’a joué la pensée de Montesquieu. Au-delà d’une séparation des pouvoirs, il distinguait aussi deux sortes de lois, les « lois dans les rapports qu’ont ceux qui gouvernent avec ceux qui sont gouvernés », et les « lois dans le rapport que tous les citoyens ont entre eux ». S’il s’agissait au départ de justifier certains usages de la Monarchie, cette vision des choses intéressa les Républicains. Inquiets de voir le système judiciaire (resté tel quel) freiner les réformes en cours, ils vont instaurer une règle absolue, toujours en vigueur, selon laquelle l’appareil judiciaire ne peut contrôler l’administration.

art. 13 de la loi des 16-24 août 1790 sur l'organisation judiciaire

« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raisons de leurs fonctions ».

Cette loi allait avoir pour conséquence la création de deux systèmes parallèles, les ordres administratif et judiciaire, chargés tous deux de contrôler l’application de la loi, le premier dans les rapports entre l’administration et les administrés, le second entre les personnes privées.

Au départ peu structuré, l’ordre administratif était basé sur le principe de l’administration-juge, qui signifie que les autorités administratives examinaient elles-mêmes leur action en cas de litige, et évaluaient leur degré de responsabilité. Au cours de la période napoléonienne, elles furent appuyées dans ce rôle par des structures spécialisées, le Conseil d’Etat (au plus haut niveau) et les conseils de Préfecture (dans les départements) qui prirent finalement, avec la IIIème République, de véritables fonctions juridictionnelles.

C’est l’examen de situations concrètes dans lesquelles l’administration était mis en cause par ces institutions qui donna lieu à une jurisprudence très fournie dans laquelle vont se développer, s’organiser et se hiérarchiser des règles de droit qui deviendront le droit administratif. Depuis, l’Etat contribue directement et majoritairement à l’édification de son droit, à travers l’expression du pouvoir réglementaire. N’allez pas croire pour autant que ce faisant l’administration dispose d’un droit qui la protège. L’essentiel de l’office du juge administratif est d’assurer aux administrés que l’action des personnes publiques respecte leurs droits et libertés selon une règle fondamentale appelée « principe de légalité ».