Loi du 24 août 2021 : où en est le respect de la laïcité ?

Lancé le 9 décembre 2020 par le Gouvernement, le vaste projet d’actualisation et de renforcement de la laïcité et des valeurs de la République s’est conclu par le vote de la loi du 24 août 2021. Le texte amende ou complète de nombreuses dispositions, dont une part non négligeable concerne les collectivités territoriales, leurs activités et leurs partenaires.

On découvre ainsi dans un communiqué de presse du Gouvernement daté du 28 décembre 2021, que le législateur a entendu fixer « de nouvelles frontières à la laïcité [qui] s’applique désormais dans tous les organismes chargés d’une mission de service public quel que soit leur statut et est étendue aux entreprises délégataires telles que les sociétés de transport urbain. ».

Cette loi a eu par ailleurs pour objectif de s’assurer que les associations percevant des subventions respectent bien les principes républicains, mais aussi à contrôler davantage l’enseignement à domicile, ou bien encore à encadrer les constructions de lieux de culte, lutter contre les mariages forcés et les discours de haine et illicites en ligne.

Voici une sélection de ces mesures, dont l'application se précise, peu à peu.

-       Obligation de formation des agents publics

-       Prestation de serment

-       Obligation d’instaurer la fonction de « référent laïcité »

-       Organisation de la « journée de la Laïcité »

 La formation au principe de laïcité pour les fonctionnaires est depuis août 2021 inscrite dans la loi de 1983. A ce jour, un demi-million d’agents publics auraient été formés, dont 350 000 dans l’Education Nationale (source rapport parlementaire, pas de données agrégées pour les collectivités territoriales). Au niveau de l’État se conjuguent une formation « pour tous » de deux heures à distance avec des formations plus spécifiques pour les agents en relation avec le public. L’objectif de former l’ensemble des personnes contribuant au service public d’ici 2025 ne sera pas atteint.

3 catégories de fonctionnaires sont désormais concernées par une prestation de serment solennelle (« servir avec dignité et loyauté la République, ses principes de liberté, d’égalité et de fraternité et sa Constitution ») préalable à la prise de fonction. Il s’agit de tous les agents de la police nationale, de la police municipale et de l’administration pénitentiaire.

La mission du référent laïcité a été précisée par décret dès décembre 2021. On sait que les administrations doivent désigner quelqu’un « à un niveau adapté à l’exercice de ses fonctions » (administration, collectivité, établissement, service… sachant qu’un référent peut aussi être mutualisé). Choisi parmi les agents publics titulaires (magistrats, fonctionnaires et militaires) en activité ou retraités, ou bien les agents contractuels à durée indéterminée, ils doivent bénéficier eux-mêmes d’une formation adaptée à leur profil. Ainsi pourront-ils assurer des missions d’assistance en répondant aux sollicitations des chefs de service et agents publics (questions d’ordre général, en lien avec une situation individuelle, en rapport avec une difficulté dans l’application du principe de laïcité entre un agent et des usagers), de sensibilisation (notamment par l’organisation de la journée de la laïcité chaque 9 décembre) et de compte-rendu, en remettant un rapport annuel d’activité adressé à l’autorité qui l’a nommé. 

La liste des administrations concernées par l’obligation de désigner un référent laïcité est fixée par l’article L. 124-3 du CGFP et comprend :

−         les administrations et établissements publics de l’État ;

−         les autorités administratives indépendantes et les autorités publiques indépendantes ;

−         les collectivités territoriales et leurs établissements publics ;

−         les établissements publics de santé, les centres d’accueil et de soins hospitaliers ;

−         les établissements publics locaux accueillant des personnes âgées2 ;

−         les établissements publics locaux mettant en œuvre des mesures de protection de l’enfance ou d’aide sociale à l’enfance3 et les autres établissements non dotés de la personnalité morale relevant des services départementaux de l’aide sociale à l’enfance ;

−         les établissements publics locaux et établissements non dotés de la personnalité morale gérés par des personnes morales de droit public autres que l’État et ses établissements publics prenant en charge des mineurs ou adultes handicapés, présentant des difficultés d’adaptation ou atteints de pathologies chroniques1 ;

−         les établissements publics locaux et établissements non dotés de la personnalité morale gérés par des personnes morales de droit public autres que l’État et ses établissements publics prenant en charge des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ou des demandeurs d’asile.

 

-       Obligation de neutralité des élus municipaux

De manière générale, les élus locaux ne sont pas tenus de respecter le principe de neutralité dans l’exercice de leurs fonctions. La Cour de cassation a par exemple jugé « qu’aucune disposition législative (…) ne permet au maire d’interdire aux élus de manifester publiquement, notamment par le port d’un insigne, leur appartenance religieuse » (Cour de cassation, chambre criminelle, 1er septembre 2010, req. n° 10-80.584). La loi d’août 2021 est venue confirmer les solutions retenues par la jurisprudence pour les attributions qu’ils exercent au nom de l’Etat.

 

« Art. L. 2122-34-2 CGCT – Pour les attributions qu’ils exercent au nom de l’Etat, le maire ainsi que les adjoints et les membres du conseil municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l’article L. 2122-18 sont tenus à l’obligation de neutralité et au respect du principe de laïcité. »

Les missions exercées par les maires au nom de l’État :

- Les maires sont chargés de la publication et de l’exécution des lois et des règlements ou encore de l’exécution des mesures de sûreté générale2 ;

- Ils sont officiers de police judiciaire3 et peuvent à ce titre constater des infractions ou encore conduire des enquêtes préliminaires ;

- Ils sont officiers d’état civil4 et sont à ce titre chargés de tenir les registres d’état civil, d’enregistrer les naissances, les mariages ou encore les décès, de délivrer des copies d’actes d’état civil, etc. ;

- Les maires sont enfin chargés de l’organisation des élections et sont notamment en charge de l’établissement des listes électorales.

Le préfet des Alpes-Maritimes a mis à la disposition des élus du département un circulaire qui donne les grandes lignes permettant aux élus de conjuguer l’exercice de leur mandat ou de leurs éventuelles missions au nom de l’Etat, et leur présence à des cérémonies religieuses :

•         Le respect du principe de neutralité s’impose dans le cadre des fonctions d’officier d’état civil ou encore celles d’officier de police judiciaire, signifiant concrètement l’interdiction pour l’élu de manifester ses convictions à l’occasion des actes accomplis, ou de se prévaloir d’une conviction pour s’abstenir d’accomplir les actes auquel il est tenu.
•         Le principe de neutralité semble imposer par ailleurs à l’élu qui assiste à une cérémonie religieuse dans une démarche officielle, et qui porte les insignes de sa fonction, de s’abstenir de participer au culte.

Concernant le sujet voisin de la tenue des bureaux de vote, la loi n’ajoute rien aux éléments tirés de la jurisprudence administrative (portant sur les convictions politiques) : « Considérant que l'aménagement des locaux dans lesquels se déroule un scrutin ne doit pas porter atteinte à la liberté et à la sincérité du vote et doit, donc, être neutre ; qu'au cours du déroulement du scrutin, le président et les membres du bureau de vote sont, eux-mêmes, astreints à une obligation de neutralité. » (Conseil d'État 15 novembre 2004, M. Gaston Flosse n° 268543). « Membres du bureau de vote » désigne les personnes nommées par arrêté préfectoral comme suit : un président, au moins 2 assesseurs et un secrétaire.

On se reportera à la Circulaire Préfet des Alpes-Maritimes du 28 juin 2023 :application des principes de laïcité et de neutralité aux élus locaux disponible en ligne à l’adresse suivante : https://www.alpes-maritimes.gouv.fr/Services-de-l-Etat/Etat-et-collectivites/Collectivites/Application-des-principes-de-laicite-et-de-neutralite

-       Neutralité et commande publique

Les mesures concernant la commande publique sont placées symboliquement dans l’article 1^er de la loi du 24 août 2021. Il s’agit clairement d’aligner le secteur privé, lorsqu’il est gestionnaire d’une activité de service public, sur le principe de neutralité tel qu’il est défini pour les agents publics dans l’article 25 de la loi de 1983 :

« Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. Dans l'exercice de ses fonctions, il est tenu à l'obligation de neutralité. Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. A ce titre, il s'abstient notamment de manifester, dans l'exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. Le fonctionnaire est formé au principe de laïcité. Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité. Il appartient à tout chef de service de veiller au respect de ces principes dans les services placés sous son autorité. Tout chef de service peut préciser, après avis des représentants du personnel, les principes déontologiques applicables aux agents placés sous son autorité, en les adaptant aux missions du service. »

Le principe ainsi défini s’appliquera donc à tous les collaborateurs des prestataires/partenaires de l’administration dans le cadre de la commande publique. Cette disposition entérine une jurisprudence constante de la Cour de cassation (C. Cass., 19 mars 2013, CPAM de Seine-Saint-Denis, n°12-11.690), et ne bouleverse pas fondamentalement les relations et le fonctionnement avec les partenaires des collectivités.

Deux principales nouveautés toutefois :

-       il appartiendra au titulaire du contrat de veiller à ce que toute autre personne à laquelle il confie pour partie l’exécution du service public s’assure du respect de ces obligations. Il est notamment tenu de communiquer à l’acheteur chacun des contrats de sous-traitance ou de sous-concession ayant pour effet de faire participer le sous-traitant ou le sous-concessionnaire à l’exécution de la mission de service public ;

-       les clauses du contrat devront rappeler ces obligations, et préciser les modalités de contrôle et de sanction du cocontractant lorsque celui-ci n’a pas pris les mesures adaptées pour les mettre en œuvre et faire cesser les manquements constatés.

La question des contrats qui sont concernés par l’application du principe de neutralité a suscité de brefs débats sans toutefois présenter de réelle difficulté :

•      puisqu’il s’agit des contrats qui « ont vocation en tout ou partie » à assurer l’exécution d’un service public, cela concerne par évidence les concessions ou délégations de service public, qu’il s’agisse de missions établies par la loi ou relevant de la définition donnée par la jurisprudence ;
•  une note de la Direction des Affaires Juridiques de Bercy (version du 4 juillet 2022) considère que les contrats portant sur les fonctions dites « supports » (gardiennage, maintenance, entretien…), qui se limitent à permettre aux personnes mettant en œuvre un service public de se procurer les moyens nécessaires à son fonctionnement, n’entrent normalement pas dans le champ d’application de ces dispositions, à l’exception des situations où elles sont « consubstantielles » à l’exécution du service public, à tel point qu’elles font participer le cocontractant à l’exécution d’un service public (ex. prestation de nettoyage en milieu hospitalier).

Il appartiendra donc à l’acheteur de mettre en place les éléments nécessaires dans les procédures de mise en concurrence concernées, lors de la rédaction du cahier des charges, ou encore en définissant dans le contrat les modalités de vérification, de contrôle et de sanction pour assurer l’application des principes de laïcité et de neutralité par le titulaire.

Réf. « Mise en œuvre de l’article 1er de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 prévoyant l’insertion de clauses relatives à l’égalité devant le service public, au respect de la laïcité et de la neutralité, dans les contrats de la commande publique ayant pour objet l’exécution d’un service public » consultable ici : https://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/marches_publics/conseil_acheteurs/fiches-techniques/mise-en-oeuvre-procedure/Loi-principes-r%C3%A9publique.pdf?v=1660669391

 

-       Relations avec les associations (subventions)

Les associations ou fondations, qui demandent une subvention publique, devront s'engager à respecter le caractère laïque et les principes de la République (égalité femme-homme, dignité humaine, fraternité...) dans un "contrat d'engagement républicain" (CER). Si elles violent cette obligation, la subvention devra être remboursée. Le respect du contrat devient une condition pour l'obtention d'un agrément ou la reconnaissance d'utilité publique. Des contraintes particulières pèseront par ailleurs sur les associations sportives.

Le décret du 31 décembre 2021 a précisé les contours et surtout le contenu du CER, en prenant en compte les réserves d’interprétation formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à la loi du 24 août 2021 (n° 2021-823 DC du 13 août 2021).

-        Le CER contient 7 engagements, commentés en annexe du décret

1. respect des lois de la république
2. liberté de conscience
3. liberté des membres de l’association
4. égalité et non-discrimination
5. fraternité et prévention de la violence
6. respect de la dignité de la personne humaine
7. respect des symboles de la république

L’association (ou la fondation) informe par tout moyen les dirigeants, salariés, membres, bénévoles et usagers de la souscription du CER

Le décret confirme que les agissements contraires ou manquements à ces engagements commis par ses dirigeants, ses salariés, ses membres ou ses bénévoles agissant en cette qualité, sont imputables à l’association, dès lors que ses organes dirigeants, bien qu’informés de ces agissements, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient. Le constat de tels manquements est de nature à justifier le retrait de la subvention allouée, en numéraire ou en nature, le retrait portant sur un montant calculé au prorata de la partie de la période couverte par la subvention qui restait à courir à la date du manquement.

Très contestée, la mise en place de cette mesure a toutefois peu d’effets (à l’exception de quelques situations médiatisées, souvent sur des motifs différents de ceux imaginés par le législateur), en raison d’un manque de formalisme a priori (une case à cocher !) et de moyens limités pour exercer le contrôle a posteriori. 

Mobilisation du Mouvement associatif pour l’abolition du Contrat d’Engagement Républicain : https://lemouvementassociatif.org/contrat-dengagement-republicain/

 

-       Associations cultuelles

Concernant les associations cultuelles, la loi a pour ambition de rendre cette catégorie de personnes morales plus attractive, pour inciter les cultes à adopter ce statut. La loi n’impose pas cependant aux cultes cette seule organisation.

Grosso modo, la loi modifie la définition des associations cultuelles, renforçant le rôle du Préfet dans l’établissement de leur caractère « 1905 » lié à l’exercice exclusif du culte. De nombreuses conséquences sont à attendre de ce changement de régime, notamment sur les aides consenties par les collectivités aux associations « mixtes » (statut 1901 + activités cultuelles, elles seront alignées sur les cultuelles) ou portant précisément sur les lieux de culte : les communes et départements devront informer préalablement le préfet, avant toute garantie publique pour un emprunt destiné à la construction d'un édifice cultuel, ou la conclusion d'un bail de longue durée.

Le décret du 23 décembre, pris en application de la loi de 1907 sur l’exercice public du culte, apporte des précisions détaillées sur les modernisations apportées aux différents modes de relation entre les cultes et l’Etat.

 

-       Protection renforcée des agents publics : le délit de séparatisme

La loi porte création d’une nouvelle infraction pénale sanctionnant les menaces, les violences ou tout acte d’intimidation exercés à l’encontre des agents chargés d’une mission de service public dans le but de se soustraire aux règles régissant le fonctionnement d’un service public.

Art. 433-3-1. Code pénal– Est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende le fait d’user de menaces ou de violences ou de commettre tout autre acte d’intimidation à l’égard de toute personne participant à l’exécution d’une mission de service public, afin d’obtenir pour soi-même ou pour autrui une exemption totale ou partielle ou une application différenciée des règles qui régissent le fonctionnement dudit service.

Lorsqu’il a connaissance de faits susceptibles de constituer l’infraction prévue au premier alinéa, le représentant de l’administration ou de la personne de droit public ou de droit privé à laquelle a été confiée la mission de service public dépose plainte.

 La loi complète encore la loi de 1983 par la mise en place par les collectivités, d’un dispositif permettant de recueillir les signalements des agents qui s'estiment victimes d'atteintes volontaires à leur intégrité physique, d'un acte de violence, de discrimination, de harcèlement moral ou sexuel, d'agissements sexistes, de menaces ou de tout autre acte d'intimidation et de les orienter vers les autorités compétentes en matière d'accompagnement, de soutien et de protection des victimes et de traitement des faits signalés.

Pour le moment, pas d’études ou de chiffres permettant de mesurer si ce dispositif a atteint son but, ni a simplement été mobilisé d’ailleurs.

 

-       Renforcement du contrôle sur l’instruction en famille

La scolarisation de tous les enfants dans un établissement scolaire devient obligatoire à la rentrée 2022 ; l’instruction d’un enfant en famille devient dérogatoire. Celle-ci est soumise à autorisation (et non plus seulement à déclaration) et accordée uniquement pour quatre motifs : état de santé ou handicap de l'enfant ; pratique d'activités sportives ou artistiques intensives ; itinérance de la famille ; situation propre à l'enfant motivant le projet éducatif.

Art. L.131-5 C. éducation – Le président du conseil départemental et le maire de la commune de résidence de l’enfant sont informés de la délivrance de l’autorisation.

  

-       Mise en jeu du « déféré laïcité »

La question de l’autorisation du « burkini » dans le règlement intérieur des piscines de la Ville de Grenoble ayant donné lieu à sa première application, nous en savons aujourd’hui un peu plus sur la procédure dite du « déféré laïcité » ouverte par l’article 5 de la loi du 24 août 2021, qui ajoute aux cas de contrôle des actes des collectivités par le préfet les actes de nature « à porter gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics ».

Il s’agit d’un contrôle, à l’initiative du préfet, qui consiste à déférer au juge administratif tout acte (p. ex. une délibération de conseil municipal) lorsqu’il estime qu’il pourrait être illégal, avec éventuellement une demande de suspension. Rapide, la procédure peut permettre de voir un acte suspendu sous 48 h (sous réserve d’appel devant le Conseil d’Etat).

Dans une instruction datée du 31 décembre 2021 et non publiée au journal officiel, le Gouvernement précise aux préfets les axes de contrôle sur la thématique, de la liste des actes concernés à un tableau non exhaustif de mesures sur lesquelles la vigilance des préfets est appelée. 3 rubriques sont mentionnées : le soutien aux associations (délibération attribuant une subvention pour l’exercice d’une activité cultuelle), les services publics locaux / édifices publics (p. ex. décision de modifier les horaires d’un service public en vue de favoriser l’exercice du culte par un agent) et la fonction publique territoriale (p. ex. recrutement d’un agent avec des missions cultuelles). Le texte s’appuie sur les décisions les plus récentes de la justice administrative pour pointer les cas litigieux.

A ce jour, le recours à cette procédure demeure très faible. 

Illustration ; logo du plan national de formation "Valeurs de la République et Laïcité"

Principales références consultées :

-          Loi du 24 août 2021 (https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000043964778)

-          Décret n° 2021-1789 du 23 décembre 2021 pris pour l'application de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes – NOR INTD2132441D

-          Décret n° 2021-1802 du 23 décembre 2021 relatif au référent laïcité dans la fonction publique – NOR TFPF2132242D

-          Décret n° 2021-1947 du 31 décembre 2021 pris pour l'application de l'article 10-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et approuvant le contrat d'engagement républicain des associations et fondations bénéficiant de subventions publiques ou d'un agrément de l'Etat – NOR INTD2133844D

-          Instruction du Gouvernement du 31 décembre 2021 relative au contrôle de légalité des actes portant gravement atteinte aux principes de laïcité et de neutralité des services publics NOR TERB2132392J (non parue au journal officiel)

-          Loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République : quelles conséquences en matière de contrats de la commande publique ? Direction des Affaires Juridiques, Bercy 25 août 2021

-          Enjeux pour les collectivités territoriales de la loi du 24 août 2021, Samuel DYENS, Webinaire du CNFPT 14 septembre 2021

-          Les associations et la loi "respect des principes de la République", Marc Guidoni, Le Journal de l’Animation n° 223 novembre 2021

-          Guide de la laïcité dans la fonction publique, Direction générale de l’administration et de la fonction publique - Direction des libertés publiques et des affaires juridiques, 2023

-          Sénat / rapport d’information sur l’application de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, par Mmes Jacqueline EUSTACHE-BRINIO et Dominique VÉRIEN, 6 mars 2024